Una Agenda para la Modernización Democrática del País

Juan Temistocles Montás
Secretario Técnico de la Presidencia.

Discurso ante la Cámara Americana de Comercio
Hotel Lina, Miércoles 21 de Junio de 2006

Quiero, en primer lugar, agradecer encarecidamente a la Cámara Americana de Comercio por esta invitación a hablar ante tan selecto y distinguido auditorio sobre la agenda para la modernización democrática del país.

Me propongo en esta ocasión, hacer una rápida evaluación del desempeño político, económico y social de los últimos cuarenta años, dónde estamos en término democrático, dónde estamos en términos institucionales, para a continuación presentar lo que a nuestro entender es la agenda de modernización democrática que el país tiene que poner en marcha en lo inmediato.

Antes, quiero indicar que, por la amplitud de los temas que me propongo tratar, los expondré no sólo en mi calidad de Secretario Técnico de la Presidencia coordinador del Gabinete Económico, ni como político de muchos años, sino también como ciudadano a quien todo lo humano le interesa, quien ha recibido la oportunidad, a través del ejercicio de funciones públicas, de colaborar con una gestión de Gobierno comprometida con servir al país y trabajar sin desmayo por su desarrollo.

Una introducción necesaria

En sentido general, cuando hablamos de modernización nos referimos, ante todo, a cambios cuantitativos en los niveles de desarrollo económico, tecnológico y cultural. Sin embargo, visto en esos términos, la modernización por si sola no es capaz de asegurar el desarrollo humano integral. Para ello es necesario no solo cambios cuantitativos, sino, sobre todo, una transformación cualitativa que permita entre otras cosas que los dominicanos se transformen no solo en objetos sino también en sujetos de su propio destino.

Los niveles de urbanización, el crecimiento económico, las obras de infraestructura, las computadoras y el desarrollo tecnológico pueden ayudar a la modernización de una sociedad pero no implican necesariamente modernización democrática: ésta no puede definirse fuera de los sujetos involucrados, no puede definirse al margen de las personas, no puede definirse al margen de la gente. Dicho de otra manera, cuando hablo de modernización democrática me estoy refiriendo a la capacidad de una sociedad de constituir sujetos individuales y colectivo; una sociedad moderna, como decía Garretón, es aquella en que se constituyen sujetos, no en la que hay mas objetos o mas tecnología.

Aun cuando la sociedad dominicana muestra signos de modernidad, con acceso evidente a bienes y servicios que definen mejores niveles de consumo y de calidad de vida o mejor infraestructura que años atrás, al mismo tiempo presenta signos de desmodernizacion en términos de arrabalización, marginación y una débil cohesión social.

Hablar, entonces de modernización democrática es hablar de un proceso de cambios cuantitativos y cualitativos que a la vez que genera infraestructura, que a la vez que produce crecimiento económico, que a la vez que propicia el acceso a nuevas tecnologías, también crea las condiciones para constituir sujetos capaces de participar en forma plena y activa en la vida económica, política y social del país.

El desempeño económico y social

Entre 1966 y el 2002 la producción de bienes y servicios de la República Dominicana se multiplicó por 6, significando esto que nuestro país fue el que mas rápido creció en la región latinoamericana. El país que mas se le aproximó fue Costa Rica que durante ese periodo multiplicó su PIB por 4.75 y Brasil que lo hizo por 4.66. Lo mismo ocurrió con el producto interno bruto per capita que se multiplicó por 2.8, seguido por Brasil y Costa Rica que lo hicieron por 2.21 y 2.14 respectivamente. En el caso de Haití, país que durante la mayor parte de ese periodo estuvo regido por dictaduras, multiplicó su producción de bienes y servicio en el periodo indicado apenas por 1.5 y el producto interno bruto per capita en vez de crecer, disminuyó al pasar de 897 dólares en 1966 a 752 en 2002. Estos valores están referidos a dólares de 1990.

El acelerado proceso de crecimiento económico vino acompañando de importantes transformaciones económicas, sociales y políticas. La República Dominicana produjo un tránsito exitoso de su economía la cual pasó de depender preferentemente de la agropecuaria a productos industriales, fundamentalmente confecciones textiles orientadas al mercado norteamericano. De igual manera, se produjeron considerables transformaciones en el área de las infraestructuras y en los sistemas de comunicaciones, etc.

En el orden social mejoraron los indicadores. La esperanza de vida al nacer pasó de 53.6 anos en 1965 a 71.4 años en 2005 y la tasa de mortalidad por cada mil habitantes pasó de 14.7 en 1965 a 5.2 en el 2005.

Sin embargo, cuando se estudia el desenvolvimiento dominicano llama poderosamente la atención el hecho de que el crecimiento económico logrado durante todos estos años no haya tenido mayor impacto en el desarrollo humano del país. Países con menor crecimiento económico lograron mejores resultados en este sentido durante el periodo en cuestión.

Tras la importancia que adquirieron en la década de los ochenta las políticas macroeconómicas en la agenda de desarrollo de los países latinoamericanos, la República Dominicana puso en marcha programas de ajuste y una serie de reformas estructurales que contribuyeron a generar un proceso de crecimiento vigoroso durante la década de los noventa. Ese proceso propició una importante reducción del nivel de pobreza, se incrementó el nivel de vida de la población lo que permitió que importante segmentos poblacionales accedieran a bienes y servicios propios de la vida moderna.

Sin embargo, todos esos avances se tiraron por la borda con la crisis macroeconómica y bancaria del 2003, cuyo manejo condujo a un empobrecimiento de amplio sectores poblacionales del país. Hoy, el país sigue siendo pobre y así los perciben los dominicanos que en el último Latinobarómeto, correspondiente al 2005, se colocaban en la posición 3.34, en una escala de 1 a 10, representando esta valoración una de las mas bajas de toda América Latina. Es una valoración que se corresponde con el dato aportado por el Banco Mundial en un reciente trabajo sobre la pobreza en nuestro país, elaborado en base a una encuesta celebrada en octubre del 2004, que da cuenta de que 42 de cada 100 dominicanos vivían en la pobreza y que 16 de cada 100 dominicanos vivían en pobreza extrema.

De igual manera, la desigualdad, medida por el coeficiente de Gini en vez de mejorar lo que ha hecho es empeorar. Mientras en 1970 el coeficiente de Gini era 45%, en el 2004 el valor de este coeficiente estaba en alrededor de 52%, lo que significa que a lo largo de estos años la distancia entre los ricos y los pobres se ha hecho mas grande. El coeficiente de Gini mide la desigualdad en la distribución de los ingresos cuyos valores oscilan entre 0, igualdad perfecta, y 1, concentración de todos los ingresos en una persona.

¿Y que con la democracia?

Por el lado de la democracia, puede decirse que la República Dominicana ha experimentado a lo largo de los últimos cuarenta años una importante experiencia, que es la más extensa y duradera de toda su historia republicana. Desde 1966 se han celebrado once elecciones presidenciales y con las excepciones ocurridas en 1970 y 1974, todas pueden ser caracterizadas como razonablemente libres y competitivas.

Pero si tuviéramos que caracterizar la democracia dominicana de todos estos años, diríamos que se trata de una democracia defectuosa. En algunos momentos no han funcionado los “pesos y contrapesos” (checks and balances) por el dominio ejercido por el ejecutivo sobre el poder legislativo y además por la falta de independencia y poder real de la Justicia; en otros momentos no han funcionado los mecanismos del Estado de Derecho, violándose las libertades públicas, como la libertad de opinión, de información y de asociación, que forman parte esencial de los derechos de participación política. También ha habido falencias en el ámbito de las garantías de las libertades de los ciudadanos frente al Estado, representados por los derechos civiles y humanos, el acceso libre y eficiente a las instituciones del Estado de Derecho y el principio de revisión judicial de las leyes.

Una democracia no defectuosa es aquella que se sustenta en los valores y principios de lo que se conoce como constitucionalismo liberal. Esos valores y principios son el Estado de Derecho, el respeto a los derechos de propiedad, la libertad de organización, la libertad de expresión y la libertad de culto. Si bien es cierto que al día de hoy nuestro país no muestra falencias importantes en los tres últimos, si registramos serias falencias en los dos primeros. Insistir en el cumplimiento de la ley por parte de todos y cada uno de los ciudadanos -sin excepciones- y en el respeto a los contratos y a los derechos de propiedad constituyen hoy por hoy dos de los más grandes retos que debemos enfrentar como país para construir una sociedad moderna

Entender el desarrollo democrático del país pasa por entender la Constitución del 28 de noviembre de 1966. Esa Constitución, con todo y los cambios introducidos en 1994 y posteriormente, ha regido la vida política del país durante los últimos cuarenta años. Aunque en su texto se mantiene lo esencial del régimen político presidencial, la misma puede ser caracterizada por un déficit democrático importante así como por una tímida apuesta al desarrollo político-institucional.

En lo referente al déficit democrático, el ciudadano aparece como un sujeto de derechos individuales sin contrapartidas garantistas a la exigibilidad y cumplimiento de los mismos ni con recursos ni con procedimientos expeditos como hoy día lo permite el recurso de amparo, mecanismo que permite al ciudadano reclamar ante los tribunales la tutela efectiva de derechos fundamentales que le hayan sido conculcado o desconocido por actuación u omisión de la administración publica. En esta Constitución se omiten los derechos económicos y sociales y la participación de la ciudadanía en la democracia se limita al ámbito electoral pues su rol en la toma de decisiones y en el control efectivo de la gestión pública es prácticamente inexistente.

En lo que tiene que ver con el desarrollo político-institucional, hasta 1994, uno de los elementos destacables era el control de la Justicia por el Senado con el nombramiento y remoción de los jueces, la desaparición de la inamovilidad y de la carrera judicial que se había instaurado en 1963. Aun hoy, los riesgos de politización y partidarizacion del desempeño institucional se reflejan también en el rol del Senado en el nombramiento de los miembros de la Junta Central Electoral.

Sin embargo, en el marco de esa democracia “iliberal” se ha ido produciendo avances importantes en términos de protección a los derechos humanos y libertades políticas individuales y se han ido mejorando algunas de las instituciones del régimen democrático. Puede decirse que en nuestro caso la experiencia del régimen democrático durante estos años, con todas sus imperfecciones, rechaza el mito de que los gobiernos autoritarios son superiores en materia de estabilidad política y reforma económica. Una rápida comparación de lo que ha significado la democracia en términos sociales y económicos para los dominicanos con lo que significó la era de Trujillo nos permite aprobar la afirmación anterior.

El problema institucional

Cabe señalar que durante todos estos años una de las características clave del desempeño económico del país ha sido el carácter volátil del mismo. Hemos tenido importantes fases de expansión que han sido seguidas por fases breves pero peligrosas de retrocesos, las cuales han impedido el mejoramiento de la tasa de empleo, de los salario, del nivel de pobreza y de la distribución del ingreso. La década de los setenta, caracterizada por un impresionante crecimiento económico y una considerable reducción de la pobreza fue seguida por la década de los ochenta que se caracterizó por el estancamiento económico con agravamiento de la pobreza. La década de los noventa fue también una década de alto nivel de crecimiento económico, con mejoría en las condiciones de vida y con una no despreciable reducción de la pobreza, pero esta fue seguida por cuatro años de reducción del crecimiento y de graves inestabilidades económicas que aumentaron considerablemente el nivel de pobreza.

¿Cuál es la respuesta a esos altibajos del desempeño económico? ¿Como explicarlo? Pudieran haber muchas interpretaciones sobre las causas de estos problemas, pero estamos completamente seguro que un factor determinante de esta problemática radica en las carencias institucionales o en la falta de una institucionalidad adecuada.

Por la falta de una institucionalidad adecuada en el sector financiero se generaron los problemas bancarios del 2003. De igual manera, la inobservancia de lo establecido en la Ley Monetaria llevó a un oneroso rescate bancario cuyo costo hoy recae sobre toda la población dominicana, lo que ha traído consigo un aumento de un millón y medio de pobres en la República Dominicana. En lo relativo al sector financiero, téngase presente que el Financial Sector Assessment Program, FSAP, hecho por el FMI y el Banco Mundial a finales del 2001 puso de manifiesto que el sistema de supervisión bancario dominicano no cumplía ninguno de los 25 principios y 5 sub principios básicos de Basilea para una efectiva supervisión bancaria. En ese contexto no se podía esperar que la Superintendencia de Bancos pudiera detectar las irregularidades del sistema bancario.

Es la debilidad institucional la que permite la penetración de intereses particulares en el Estado, que impiden la toma de decisiones oportunas y adecuadas, que fomentan la elevación de los costos de transacción al estimularse el tráfico de prebendas y el comportamiento corrupto dentro de la administración gubernamental. La incertidumbre y la inseguridad que esto crea y las arbitrariedades que trae consigo es lo que crea inseguridad en los actores económicos, imponiendo costos más elevados a la actividad económica y al funcionamiento de mercados abiertos y competitivos.

Es la incertidumbre institucional, producto de un marco institucional volátil y poco transparente, la que trae consigo la imprevisibilidad en la definición de los derechos de propiedad, cambios en la interpretación de los marcos regulatorios, manejo discrecional del tipo de cambio y de las tasas de interés, la inconsistencia en el cumplimiento de los contratos, la manipulación del poder judicial y la corrupción.

Es la incertidumbre institucional la que permite que muchos de los asuntos públicos sean manejados de manera discrecional y que la ley se aplique de modo arbitrario: “La ley para mis enemigos....para mis amigos la comprensión” era una frase célebre que solía emplear el dos veces ex-Presidente de Chile (1927-1931 - 1952-1958), Carlos Ibáñez del Campo, cuando se refería a las expectativas con que muchos de sus conciudadanos acudían a su despacho en la búsqueda de soluciones para sus problemas individuales.

La relevancia de la Política

Es por eso, que hoy entendemos que es necesario poner la reforma institucional en el primer lugar de la agenda para el desarrollo de nuestro país, incluyendo como uno de sus componentes básicos la reforma del sistema político. Este es relevante para la agenda de desarrollo porque es el que define las reglas del juego que determinan la interacción de los actores involucrados en el proceso de toma de decisión, porque también es donde se sitúan las instituciones encargadas de producir las leyes y normas que regulan la vida social y por tanto es el lugar donde se elabora el marco institucional básico dentro del cual operan las organizaciones publicas y privadas y, porque el sistema político constituye el elemento simbólico por excelencia de conexión con la política y, por ende, es respecto a el que se construyen y definen las actitudes y valores de los ciudadanos en su relación con la política.

Las percepciones que tienen los dominicanos sobre el sistema político es el dato más contundente que apoya la necesidad y la urgencia de reformarlo. Al igual que en la generalidad de los países latinoamericanos, la característica mas resaltante de las actitudes de los ciudadanos dominicanos es el sentimiento positivo con relación a la democracia frente a la percepción negativa en relación a su funcionamiento y a las instituciones del Estado. Según los datos aportados por el último Latinobarómetro en el 2005, el 60% de los dominicanos consideraba que la democracia era preferible a cualquier otra forma de gobierno y un 71% decía que bajo ninguna circunstancia apoyarían un gobierno militar. Junto a esa preferencia el 57% de los dominicanos decía no sentirse satisfecho con el funcionamiento de la democracia, solo un 36% creía en la limpieza del proceso electoral y un 37% consideraba que el cohecho se da en los procesos electorales.

No obstante la preferencia de los dominicanos por la democracia, el grado de confianza con relación a las instituciones del Estado y del sistema político es extremadamente bajo. Según datos de encuestas recientes es muy alto el porcentaje de dominicanos que tiene poca o nula confianza en la mayoría de las instituciones del sistema político, entiéndase, Justicia, Policía, Congreso, Partidos Políticos, etc., lo que confirma que la mayor parte de la responsabilidad por el descontento que los dominicanos tienen hacia el funcionamiento de la democracia le corresponde al sistema político lo que abona el criterio de la necesidad de reformarlo, haciéndolo mas próximo a los ciudadanos, mas efectivo, mas inclusivo, mas responsable y mas sensible a los problemas del desarrollo.

Son esas realidades las que nos conducen a establecer que aunque la democracia ha triunfado, tal y como decía Ramoneda, su alma... la Política… continua fallando. No solo porque sus resultados en el campo social y de defensa de derechos civiles y libertades publicas exhiben aun muchos saldos en rojo, sino porque claudica frecuentemente frente a los embates siempre contundente del poder económico.

Hoy estamos frente a un redescubrimiento de la importancia de las instituciones para el desarrollo, pero ese redescubrimiento no debe hacernos olvidar que no hay buenas instituciones sin buena política. Instituciones sin considerar los valores, la cultura y la política son meras organizaciones. Si las instituciones importan para el desarrollo, la política también importa para el desarrollo. Es la política la fibra mas intima que vincula instituciones y desarrollo.

Fernando Enrique Cardoso señalaba recientemente que sin la reforma política no habrá avances ni sostenibilidad en la reforma económica, ni en la social, ni en la del Estado. Una buena parte del poco rendimiento de las reformas económicas implementadas en América Latina en los últimos años tiene que ver con el pobre funcionamiento de las instituciones del régimen democrático. Es por eso que hay que producir cambios cualitativos en el funcionamiento de nuestro sistema político si queremos lograr, además de la vigencia efectiva de los principios democráticos en lo político, la consecución del desarrollo económico y social. Tenemos que alentar un importante cambio que tienda a elevar sustancialmente la cultura política democrática y la calidad del funcionamiento institucional y hay que poner énfasis en la modificación del sistema educativo para lograr una eficiente formación democrática a largo plazo.

La reforma política y constitucional

Abordar el tema de la política implica empezar por los partidos políticos y aquí quiero recordar lo señalado por un gran constitucionalista francés, quien expresó que no puede discutirse hoy la importancia de los partidos políticos en las democracias constitucionales, pero ellas pueden enfermar o perecer a causa del mal funcionamiento de aquellos.

Los partidos políticos tienen funciones claves en el sistema democrático. Reclutan y seleccionan el personal político y gubernamental; socializan las diversas opciones políticas y construyen consensos y disensos; son canales indispensables, aunque no exclusivos, de la representación política. Los partidos son instrumentos importantes para la generación de gobiernos y para el control democrático de los gobiernos. Son ellos los que controlan el acceso al poder y el proceso de elaboración de las políticas públicas, razón por la cual la forma como funcionen, como se estructuran y cuales son sus rasgos determinará en gran parte el desempeño y la calidad de la democracia.

Es por eso que hay que prestarles atención a los partidos políticos. Lo que nosotros planteamos es promover un amplio consenso sobre la reforma del sistema de partidos que incluya mas democratización interna de cada uno de ellos, que aborde el delicado tema del financiamiento de los partidos y de las campañas electorales, que defina un código de ética de sus integrantes, que regule las campañas internas y la duración de las campañas presidenciales y las congresionales y municipales, que comprometa a los diferentes partidos a elevar el nivel del debate público, a educar a sus miembros y a definir los contenidos de sus programas, etc.

Max Weber exigía para los políticos formación, capacidad, experiencia y vocación. A su vez, Ortega y Gasset llegó escribir como ejemplo de políticos a Julio Cesar y Napoleón, personajes que alcanzaron una extraordinaria conjunción de inteligencia, cultura y capacidad de acción, logrando la síntesis que planteaba Bergson: “pensar como hombre de acción y actuar como hombre de pensamiento”

La calidad de la dirigencia política se relaciona estrechamente con las de los representados, pues de allí emerge aquella. En consecuencia no cabe dudar que también estemos en una situación crítica en República Dominicana en aspectos culturales, educativos y morales, lo que afecta profundamente a la sociedad en su conjunto. Es por ello que hay que realizar un enorme esfuerzo para sentar las bases de una verdadera cultura política democrática, con sujetos sociales capaces de articular demandas y sopórtalas, que es la única manera de cambiar en profundidad la realidad política de nuestro país.

Uno de los datos preocupante de Latinobarometro es que muestra la poca cultura cívica de los dominicanos. En efecto, solo un 31% de los encuestados dijo que conocía mucho o algo de la Constitución, mientras que más de un 65% expresó que conocía poco o nada de ella. Mayoritariamente, los dominicanos opinan que esta se cumple poco o nada y son menos los que se dicen concientes de sus obligaciones y deberes.

Alguien sostenía que la educación para la democracia era la primera obligación de la misma y en consecuencia se deben enseñar los valores y principios de la democracia, de la libertad, de la igualdad, de la responsabilidad, de la tolerancia, de la solidaridad y del respeto a la Ley, a la Constitución y a los derechos humanos.

Ese proceso de educación cívica y democrática debe impartirse en todos los ciclos de la educación formal como en el informal, a partir de los medios de comunicación. Los partidos políticos y el propio Estado deben poner énfasis en el cumplimiento de esta tarea.

Pero no es posible hablar del sistema de partidos sin hablar del sistema electoral. Este marca las reglas del juego político, fija ciertos constreñimientos y modela el comportamiento de los distintos actores políticos. Por esta razón, ésta es una de las instituciones claves del sistema político que hay que tener muy presente. En lo que tiene que ver con la República Dominicana lo verdaderamente cierto es que hay que lograr que sistema electoral sea transparente, eficaz y que las autoridades electorales sean independientes. La falta de autoridades electorales independientes es lo que explica la persistencia y recurrencia de los traumas electorales, tanto en las elecciones presidenciales como en las congresionales y municipales.

Es por eso que abogamos por una reforma del sistema electoral que propicie que los miembros de la Junta Central Electoral sean elegidos mediante un procedimiento en que predominen el consenso y la participación de todos los sectores de la Nación, eliminando el exclusivo poder de decisión que en su designación posee el Senado de la República.

El actual sistema para elegir los legisladores tiene una clara orientación a fomentar que la personalidad del candidato cuente más que el partido. La necesidad de lograr la victoria lleva a los partidos a buscar candidatos que sean atractivos aun cuando no tengan ninguna formación política. La experiencia que estamos viendo, tanto aquí como en otros países, es que fomentar la personalidad del candidato lo que genera es clientelismo en extremo y, porque no decirlo, la corrupción. El candidato seleccionado se ve obligado a compromisos que adquiere a través de las ayudas que recibe durante la campaña para poder asegurar su clientela. De esta forma, lo que termina primando en las elecciones es quien tenga más capacidad para mover dinero.

Una reforma a la ley electoral tendrá que tener esto muy en cuenta.

Si queremos que la democracia no sea puesta en venta o a disposición del mejor postor en el mercado, hay todavía mucho campo de acción en el sistema electoral dominicano. Hay que evitar que los torneos electorales se conviertan en una competencia en donde el dinero es el que decide quien es el que gana. Nunca debe olvidarse que el sistema electoral es el instrumento más susceptible de manipulación de la política.

Como ya expresé, uno de los temas que hay que abordar es el límite de las campañas electorales a fin de evitar mayores gastos. Hay que reducir el tiempo y el costo de las campañas para modificar el dispendio de gastos que se observa en el país. Hay que asegurar un acceso igualitario a la propaganda por televisión ya que es el medio más caro y el más decisivo.

Frente a la conflictiva relación entre política y dinero, fuente de corrupción en los sistemas políticos, incluso en democracias más avanzadas que la nuestra, se impone tratar de consagrar la mejor legislación posible, que asegure la mayor transparencia. Soy de los que creen que hay que establecer limitaciones a la financiación privada de los partidos.

La cuestión judicial y la cuestión constitucional

Un proceso de modernización democrática requiere un sistema judicial independiente, confiable, fuerte, eficiente, equitativo y moderno que no solo asegure un ambiente propicio para la inversión y el crecimiento, sino que garantice la legitimidad a la hora de asegurar el acceso a la justicia y la protección de los derechos fundamentales. Está comprobado que el éxito de la reforma del Poder Judicial se sustenta en su efectiva independencia. Sin ésta no hay Estado de Derecho y sin Estado de Derecho no hay condiciones para el funcionamiento eficiente de una economía de mercado que garanticen la seguridad y la previsibilidad jurídica y política.

Nosotros estamos comprometidos con el fortalecimiento de la independencia del Poder Judicial y creemos que los subsiguientes pasos de la reforma de este poder del Estado tiene que orientarse al desarrollo de mecanismo que logren vincular la vigencia del Estado de Derecho a la protección de los derechos fundamentales de los ciudadanos, así como su capacidad de acceso a los sistemas de justicia. Hay que hacer hincapié en aquellos procesos y jurisdicciones con impacto directo en la seguridad jurídico económica.

Por otro lado, estamos comprometidos con impulsar la aprobación de una carta sustantiva moderna, democrática y participativa, que reafirme los principios en que se fundamenta el Estado de Derecho en la República Dominicana. Esa nueva Constitución deberá incorporar el Recurso de Amparo y la creación del Tribunal de Garantía Constitucionales como entidades llamadas a garantizar los derechos ciudadanos, ampliar las atribuciones del Consejo Nacional de la Magistratura, incluir en la Carta Magna la figura del plebiscito y el referéndum, modificar el procedimiento de elección de la Cámara de Cuentas, buscando una conformación plural y de consenso que garantice la credibilidad de sus actuaciones.

La reforma de la administración publica

En materia de reforma y modernización de la Administración Publica, tenemos grandes retos. En ese orden, hay que replantearse el servicio civil en el país, toda vez que entendemos que la profesionalización de la Función Pública a partir de los principios de mérito, la estabilidad y la carrera administrativa de los recursos humanos que ocupan posiciones técnicas en la administración pública son elementos fundamentales para la gestión de los Estados modernos.

Es por ello que ya hemos elaborado el Proyecto de Ley de Función Pública que procura sustituir la vigente Ley de Servicio Civil y Carrera Administrativa y superar así sus falencias y limitaciones. Consciente de la relación de seguridad jurídica y administración pública, se ha elaborado un Proyecto de Ley que Regula la Actividad de la Administración Pública y su Control por los Tribunales, con el cual se pretende establecer procedimiento administrativo que regularán todo lo relativo a la materialización, efectos, eficacia, nulidad, impugnación, etc., de los actos administrativos, y, además, modificará la juridiscción contencioso-administrativo a los fines de darle coherencia, racionalidad organizativa y jurídica.

Sobre los gobiernos municipales

En nuestro país tenemos dos niveles de gobierno: el gobierno central y el gobierno municipal. Los municipios constituyen la unidad política primaria de la organización del Estado y se rigen por el principio de autonomía, la cual consiste básicamente en la elección popular de sus autoridades, la administración, organización y ejecución de los servicios municipales, entre otros. Es la unidad territorial donde vive la gente, y donde expresa sus demandas por más y mejores servicios públicos, más infraestructura básica, más salud, más educación, empleo, seguridad, etc.

Estamos comprometidos a emprender y/o profundizar una serie de acciones dirigidas a que los municipios se fortalezcan con capacidad política, técnica y financiera para resolver los problemas de la vida cotidiana de los ciudadanos. Para tal fin, el régimen municipal debe disponer de un marco legal y regulatorio moderno que implique verdadera transferencia de competencia y responsabilidades a los gobiernos locales y que establezca claramente sus competencias, funciones y responsabilidades.

Pero al mismo tiempo, habrá que dotar a los ayuntamientos de suficientes capacidades técnicas e institucionales mediante la creación de mecanismo de información y planificación municipal, la formación de personal técnico municipal, la carrera administrativa municipal, la transparencia en la gestión financiera, el fortalecimiento de la base tributaria municipal y la participación comunitaria para que exista el diálogo necesario entre autoridad y ciudadanía en la construcción de mejores condiciones de vida y desarrollo.

Todas estas reformas constituirán el sustento en el que se apoyará la modernización democrática a que aspiramos.

La reforma económica

La situación económica del país ha mejorado considerablemente en los últimos dos años, pero el desempleo y la pobreza se mantienen en niveles muy altos y las disparidades entre ricos y pobres son muy grandes como ya hemos visto. Coincido con todos aquellos que reconocen que no hay soluciones rápidas ni fáciles; lo que se necesita es poner en marcha un proceso de reformas sin pensar en soluciones cortoplacistas e inmediatitas. Esto conlleva forjar un consenso político en torno a políticas que faciliten el crecimiento y el mejoramiento de la situación social del país que perdure en el tiempo.

Sigue siendo una prioridad el saneamiento de las finanzas públicas para lo cual hay que adoptar medidas que mejoren la sostenibilidad de la deuda pública. Eso implicará en algunos casos ampliar la base impositiva, mejorar la estructura de la deuda y fortalecer la gestión del gasto público. Las experiencias acumuladas de procesos de consolidación fiscal muestran la necesidad de lograr superávit presupuestario que sea sostenible, y no basado en recortes poco realistas del gasto o impuestos que provocan distorsiones y socavan la eficiencia y el crecimiento, y que a la larga tienen que dejarse de lado, como muy bien expresaba recientemente Rodrigo Rato. En el caso dominicano esta afirmación tiene mayor validez debido a la necesidad de que el área fiscal contribuya a una solución del problema del cuasi fiscal del Banco Central. De esto se desprende la necesidad de contar con instituciones fuertes que respalden una política fiscal prudente.

En esa línea es que el actual gobierno ha venido actuando y es lo que explica la serie de reformas que ha sometido a la consideración del congreso nacional. Entre esas reformas podemos mencionar aquellas que promueven una modificación de la Administración Financiera del Estado, entre las que se encuentran nuevas leyes de presupuesto, planificación e inversión pública, compras, contrataciones y licitaciones públicas, control interno, modificación de la ley monetaria y financiera y las leyes de autonomía de la Dirección de Impuestos Internos y la Dirección General de Aduanas

También hay que mencionar los proyectos que promueven la transformación de la Secretaría de Estado de Finanzas en la Secretaría de Estado de Hacienda y el Secretariado Técnico de la Presidencia en la Secretaría de Estado de Planificación y Desarrollo.

Todas estas reformas buscan lograr: 1) centralización de los ingresos, gastos y crédito en una única Secretaría de Estado y minimizar la discrecionalidad del Poder Ejecutivo en el manejo de la política de gasto; 2) asegurar un fuerte control del crédito, interno y externo, con la creación del Consejo de Deuda, en el marco de la nueva Ley de Crédito Público; 3) crear un sistema de planificación de mediano y largo plazo, a través del presupuesto plurianual, y presupuesto evaluable por resultados, y crear regiones únicas de planificación; 4) modernizar el sistema de tesorería, mediante la creación de la cuenta única, la eliminación del monopolio de servicios bancarios por parte del banco comercial del Estado y la asunción del rol de ordenador de pagos; 5) hacer mas independiente del ciclo político la permanencia del Gobernador del Banco Central, el Superintendente de Bancos y los miembros de la Junta Monetaria en sus posiciones; 6) crear un sistema de compras, contrataciones y licitaciones consistente con las mejores prácticas y los acuerdos comerciales vigentes y por negociar (DR-CAFTA, Unión Europea)

Un logro importante de esta administración ha sido la reducción de la inflación a niveles por debajo de dos dígitos. El objetivo principal de la política monetaria debe ser asegurar y afianzar los logros en este campo ya que una inflación alta incide en el crecimiento económico y agrava la desigualdad en la distribución de la riqueza ya que los costes de la inflación tienden a recaer de manera desproporcionada sobre los pobres. Para asegurar la continuidad en el mantenimiento de la estabilidad de precios, la Autoridad Monetaria deberá propiciar la modernización de la política monetaria mediante el establecimiento de estrategias basadas en metas de inflación como forma de mejorar la transparencia de la política monetaria y la rendición de cuenta sobre el logro de sus objetivos.

El sector financiero tiene que dejar de ser una fuente de vulnerabilidad y convertirse en los cimientos de la solidez económica, capaz de generar de forma sostenida el ahorro financiero y el crédito que son vitales para apuntalar el crecimiento. En ese sentido, el gobierno dominicano está comprometido con afianzar una mejor regulación y supervisión bancaria, mejorar las normas contables y de auditorias y propiciar mayor independencia de la Superintendencia de Bancos.

En resumidas cuentas, a fines de mantener la estabilidad, las reformas en el área económica apuntaran hacia lograr: reglas fiscales claras y austeras; flexibilidad cambiaria; estricta regulación bancaria e independencia de la Superintendencia de Bancos; prudencia en el endeudamiento de corto plazo en moneda extranjera; y un Banco Central mas independiente y mas transparente.

La reforma del comercio exterior

La reforma institucional en el área del comercio exterior abarca cuatro áreas relevantes: aduanas, facilitación de exportaciones, negociaciones comerciales y administración de tratados comerciales.

Tradicionalmente, la gestión aduanera en la República Dominicana ha sido una de las materias de mayor atraso en la administración pública. Ello ha implicado que ésta se haya caracterizado por largos períodos de espera para desaduanar las mercancías, y discrecionalidad y escasa transparencia de la gestión. Las consecuencias han sido elevados costos para toda la economía, escasa competitividad de las empresas nacionales en los mercados domésticos e internacionales, y elevados grados de corrupción administrativa. Es por ello que el programa de reforma institucional del sistema aduanero dominicano tiene como propósitos la modernización de la gestión aduanera que incluye el fortalecimiento de la gestión fiscal, la facilitación del comercio y el despacho expedito de mercancías, y el fortalecimiento de la transparencia de la gestión aduanera.

El pilar de la reforma aduanera en la República Dominicana lo constituye la ley de autonomía legal y financiera de la Dirección General de Aduanas (DGA) que permitirá dotar a esa dependencia de la flexibilidad, el poder y los incentivos necesarios para maximizar las recaudaciones fiscales reduciendo la evasión tributaria, y agilizar el despacho de la mercancía a niveles nunca antes registrados en el país debido a que mayor tiempo de espera implicará mayores costos para el aparato productivo y el Estado dominicano.

En materia de facilitación de comercio, la República Dominicana ya ha dado pasos muy relevantes que permitirán reducir los costos administrativos para el sector exportador. En ese sentido es necesario destacar la puesta en marcha del sistema de Ventanilla Única de Exportaciones que está permitiendo unificar, automatizar y agilizar las actividades que realizan las distintas entidades gubernamentales y privadas involucradas en actividades relacionadas con la exportación, reduciendo los gastos de las empresas exportadoras. Un elemento clave de las transformaciones en este aspecto será expandir la cobertura y consolidar el sistema de Ventanilla Única.

Igualmente, las reformas que nos proponemos buscan implementar de manera definitiva la ley 84-99 de fomento a las exportaciones que permitirá reducir la carga fiscal para las actividades de exportación, evitando que continuemos con la costosa práctica de exportar impuestos.

Finalmente, otra área de cambio institucional relevante para la facilitación de exportaciones que prevemos es la conversión y fortalecimiento de Centro de Exportación e Inversión de la República Dominicana (CEI-RD) en un verdadero promotor de las exportaciones, volcándose hacia las plazas comerciales internacional con mayor potencial para la República Dominicana.

Precisamente este proyecto también proveerá recursos para la reforma y el fortalecimiento de la gestión de negociaciones comerciales, un área de vital importancia para el comercio exterior en la medida en que los acuerdos comerciales están jugando un rol central en la definición de la política comercial y de desarrollo. En efecto, a pesar de que el país ha negociado ya cuatro acuerdos comerciales modernos, tres de ellos de libre comercio (incluyendo el DR-CAFTA), y está en vías de negociar un quinto acuerdo, éste comercial y de cooperación con la Unión Europea, no cabe dudas de que el país resiente no poder contar con instancias negociadoras capaces y estables, que logren articular de manera efectiva los esfuerzos de diferentes instancias del Estado, y que le otorguen un sentido de largo plazo y de desarrollo a los procesos de negociación de acuerdos comerciales. Por lo tanto, nuestra pretensión es fortalecer las capacidades técnicas y de coordinación política de la Comisión Nacional de Negociaciones Comerciales (CNNC), instancia responsable de la definición y ejecución de la política de negociaciones comerciales en la República Dominicana. Las transformaciones en la forma de operar de la CNNC deberán otorgarle a ésta la fuerza y el rango que ameritan las tareas que tiene encomendada.

Por último, con respecto a la administración de los acuerdos comerciales, es un área que más que reformar habrá que construir. La experiencia del país en esta materia es limitada por lo que la misión que tenemos es crear las capacidades institucionales para cumplir con las obligaciones asumidas y exigir el cumplimiento de las obligaciones asumidas por nuestros socios comerciales. Esto implicará fortalecer las capacidades de coordinación interinstitucional, en la medida en que la implementación concreta de los acuerdos recae sobre instituciones específicas (por ejemplo la DGA, la ONDA, la ONAPI y la Secretaría de Agricultura), pero también las capacidades técnicas que permitan la evaluación del cumplimiento por parte de nuestros socios y la autoevaluación. Reformar y construir en esta área no es una opción sino una obligación, en la medida en que partes crecientes de nuestro comercio exterior estarán sujetos a acuerdos de libre comercio.

Pero esto también requerirá poner en marcha la ley cuyo cumplimiento está llamado a proteger al país de prácticas comerciales desleales, esto es la Ley 01-02 sobre Prácticas Desleales de Comercio y Medidas de Salvaguardia. Actualmente, esta ley es letra muerta desde su promulgación en 2002. Por lo tanto es de vital importancia que el gobierno ponga en funcionamiento las instancias que dicha ley prevé. Si uno de los temores que los acuerdos de libre comercio han despertado es con respecto al impacto productivo que pueda tener en el país la apertura comercial con respecto a socios comerciales que subsidian y ofrecen significativas ayudas internas a sus sectores productivos, entonces la necesaria respuesta debe ser construir las capacidades para defendernos de aquellas prácticas que puedan ser ilegales. En este aspecto hay que reconocer que, dada la complejidad técnica de la materia, el esfuerzo deberá ser inmenso.

Las reformas sociales pendientes en la República Dominicana

En lo social el Gobierno y la sociedad dominicana tienen dos grandes desafíos. El primero, el de avanzar en la reforma institucional de la política social para garantizar la entrega de servicios sociales de manera eficiente, transparente, participativa, equitativa y sostenible. El segundo, profundizar las reformas en marcha, en particular, en los sectores educación, salud y seguridad social, para así ir construyendo un país con una mayor cohesión e inclusión social.

Para todo es conocido que la política social en nuestro país ha sido el área más débil de la gestión gubernamental de los últimos 50 años, en un país que ha logrado generar riqueza por encima de la media de los países de la región. La calidad del gasto público es cuestionable y la asignación ineficiente. Ha hecho falta integralidad en los programas sociales y un mayor enfoque hacia los resultados.

Como lo indican múltiples estudios realizados en la región, la política social y el crecimiento económico están íntimamente asociados al logro del bienestar. Si bien es cierto que el crecimiento económico crea riqueza y amplía las posibilidades para generar bienestar en la sociedad, la política social contribuye a la distribución más equitativa de la riqueza, creando, además, las capacidades necesarias para una población más productiva, elevando así la competitividad de la nación.

De esta manera, la política social en la República Dominicana tiene que transformarse para que contribuya efectivamente al logro del objetivo máximo de desarrollo. Cinco aspectos son fundamentales.

El primero, la necesidad de una visión de largo plazo de la política social, en la que se definan los grandes lineamientos estratégicos y prioridades nacionales en consonancia con los objetivos de la política económica. Y es que gran parte de los resultados sociales no son visibles en el corto plazo. En algunos casos se requieren años para lograr mejoría significativas en indicadores básicos como escolaridad promedio, esperanza de vida, por lo que se hace necesaria la continuidad en el tiempo.

El segundo aspecto es la necesidad de fortalecer los espacios y mecanismos para una mayor articulación e integralidad de los diferentes componentes de la política social. A la política social hay que dotarla de mayor coherencia interna y capacidad de generación de sinergia para mayores y mejores resultados. Los esfuerzos de reorganización del Gabinete Social en el presente Gobierno apuntan a este objetivo.

El tercer aspecto es la promoción de la transparencia, la rendición de cuentas y la participación directa de los beneficiarios. Esto implica una mayor descentralización de los procesos de formulación, ejecución, seguimiento y evaluación de la política social. Estos elementos reditúan, hacen más efectivas y sostenibles las políticas sociales. Adicionalmente, aseguran la continuidad de las políticas y la movilización de recursos humanos y financieros en torno a las mismas.

El cuarto aspecto de la reforma institucional necesaria en el área de política social, es la consolidación de los programas sociales ineficientes y la utilización de instrumentos para la apropiada focalización de los subsidios públicos a la población pobre. La implementación del Sistema Único de Identificación de Beneficiarios (SIUBEN) ha sido un gran paso de avance en este sentido, pero todavía falta por derribar viejas trabas a las reformas necesarias en este aspecto.

Por último, hay que instaurar una cultura de evaluación de impacto de las políticas públicas en sentido general. El uso de los recursos públicos debe tener un resultado objetivamente cuantificable. No podemos continuar, en un contexto de restricción de recursos, sin conocer cuáles han sido los resultados reales de las mismas.

La otra tarea pendiente en el área social es la profundización de las reformas iniciadas, algunas en los 90s y otras a principios de la presente década en los sectores educación, salud y seguridad social. Estos tres sectores constituyen la sustancia de toda política social. La educación y la salud son esenciales para la salida de la pobreza, mientras que la seguridad social provee las bases de la protección social necesaria para el manejo de los riesgos a que está sometida la población.

Desde que amplios sectores de la población se movilizaran a principios de los 90s para una mejor educación y se consensuó el Plan Decenal de Educación, el sistema educativo dominicano ha avanzado, en términos de cobertura, en particular, en la educación básica. Pero, hoy tenemos una tarea pendiente, mejorar la calidad de la educación dominicana, seguir avanzando en la cobertura en inicial y media, mejorar la eficiencia de la educación básica y eliminar el analfabetismo en el país. El Presidente de la Republica ha lanzado la iniciativa Foro Presidencial para la Excelencia de la Educación Dominicana con el objetivo de lograr consensos e implementar en conjunto actividades que conlleven avanzar en los desafíos ya planteados.

En salud y seguridad social se cuenta con una novedosa y compleja reforma que data del año 2001. Se establece la afiliación universal y obligatoria de toda la población a un seguro de salud con prestaciones definidas y estándares sin importar la capacidad contributiva del usuario al sistema. Este es un paso de avance hacia un país con mayor equidad y cohesión social. Sin embargo, a 5 años de implementada dicha reforma se ha avanzado poco. El Gobierno se ha comprometido a impulsar la afiliación de la población pobre al régimen subsidiado y hoy contamos con casi 400,000 afiliados al seguro familiar de salud. La meta es alcanzar el millón a finales de la presente gestión y cubrir alrededor de la mitad de la población pobre en el país. Hoy el desafió se presenta en dos vertientes: en mejorar la calidad de los servicios de salud en el corto plazo para los afiliados al seguro familiar de salud en el régimen subsidiado; e iniciar el seguro familiar de salud en el régimen contributivo. En esta última tarea el Presidente de la República se ha comprometido directamente a impulsar los consensos necesarios para que esta gran conquista de los dominicanos se inicie lo más rápido posible. Aprovechamos para hacerle un llamado a todos los sectores envueltos (empresarios y trabajadores) a comprometerse a que este año la población dominicana pueda contar con tan importante beneficio.

Finalmente, es indudable que para avanzar en los aspectos mencionados, se necesitan mayores recursos: aumentar el gasto social para acercarlo al promedio de lo que se gasta en la región. El Gobierno dominicano se ha comprometido a aumentar en 1% anual el gasto social y se ha logrado en el presupuesto vigente, a pesar de las restricciones impuestas por la crisis económica reciente. El gran desafío será continuar con dicho aumento para alcanzar el 10% del PIB para el 2008, el porcentaje mas alto en los últimos 50 anos en la República Dominicana.

Para terminar

El proceso de reforma que planteamos privilegiará en todo momento un enfoque consensual. Buscaremos afianzar una aproximación integradora de los intereses y expectativas de toda la sociedad dominicana, tanto en el corto como en el mediano y largo plazo, más allá de los intereses inmediatos de los partidos. Con este proceso de reforma buscaremos crear una conciencia social acerca de la necesidad de la reforma, tratando de que no sea vista como un empeño partidario para asegurar posiciones sino como un esfuerzo superador de la sociedad en su conjunto. Se trata pues de una agenda para la modernización democrática del país.

Sin embargo, en lo que se concretan estas ídeas no puede olvidarse que existe todo un entramado de problemas viejos y otros relativamente nuevos a los que el Gobierno debe prestar atención inmediata. Por eso, junto con las reformas enunciadas en los diversos planos mencionados, el Gobierno está dando prioridad a la solución efectiva de problemas tales como el de la sostenibilidad y suficiencia del sector eléctrico de modo que funcione bien y a costo razonable; también concretará una solución al tamaño de la deuda cuasi fiscal, de forma que quede limitada en su tamaño y sea absorbida gradualmente, entre otros, mediante mecanismos fiscales y monetarios; de igual manera enfocará sus esfuerzos a desarrollar la competitividad sistémica para poder insertar al aparato productivo exitosamente en el contexto de los acuerdos comerciales.

Todo esto es vital para alargar la vigencia de una confianza y credibilidad afortunadamente restablecida, que es uno de los activos principales de esta administración, por lo que tenemos el propósito de darle durabilidad a esta confianza por medio de la ejecución de políticas públicas coherentes, sanas y efectivas.

De igual manera se atenderán otras prioridades, como las de seguridad, educación, salud, seguridad social, entre otras.

Ahora bien, hay que entender que esta es una agenda amplia, que no puede ejecutarse en un tiempo corto, pero la cual tampoco admite dilaciones. Por esa razón, se requerirá de la comprensión ciudadana y del apoyo de todos los sectores conscientes para llevarla a cabo.

De ahí que se estudia la posibilidad de plantear un pacto entre las fuerzas vivas del país en materia de la aplicación de políticas de Estado duraderas que impulsen el desarrollo de la nación, que tengan que ser ejecutadas con independencia de quienes ejerzan los gobiernos de turno. Esa es una idea primordial, que permitiría orientar a la nación sin exclusiones, apelando al concurso de todos aquellos, ya sean políticos, empresarios, trabajadores, estudiantes, ciudadanos, ciudadanas, que anteponen el interés sagrado del país a cualquier otra circunstancia.

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